國庫電子化監(jiān)管的制度架構論文
人民銀行國庫業(yè)務電子化進程隨計算機與互聯(lián)網的廣泛應用得到了迅猛發(fā)展，初步建立了較為完整的國庫電子化體系，純手工操作的監(jiān)督模式難以實現監(jiān)管工作的需要，甚至在國庫電子化進程中無法尋找到最佳的監(jiān)管切入點，新舊監(jiān)管理念的轉換時期，監(jiān)管制度的混雜或滯后嚴重制約了國庫電子化監(jiān)管的發(fā)展。為此，重新搭建國庫電子化監(jiān)管條件下的制度架構，更新監(jiān)管理念十分重要。
關鍵詞：國庫電子化監(jiān)管，制度架構，研究
多年來，人民銀行國庫業(yè)務電子化進程隨計算機與互聯(lián)網的廣泛應用得到了迅猛發(fā)展，初步建立了較為完整的國庫電子化體系。同時，國庫監(jiān)管也面臨著新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的手工監(jiān)管方法、監(jiān)管手段將被國庫電子化監(jiān)管所取代。然而，在新舊監(jiān)管理念的轉換時期諸多問題亟需研究和解決。本文就國庫電子化監(jiān)管的制度架構撰文與同仁探討。
一、觀念更新，國庫監(jiān)管電子化的優(yōu)勢
�、�、國庫監(jiān)管的趨向凸顯電子化監(jiān)管趨勢
隨著經濟的持續(xù)發(fā)展以及財政集中支付改革和收支分類的改革的實施，國庫監(jiān)督的環(huán)境發(fā)生了很大的變化，預算收支規(guī)模迅猛增長，預算收支科目分類越來越細，導致國庫業(yè)務量成倍增加，純手工操作的監(jiān)督模式難以實現監(jiān)管工作的需要，甚至在國庫電子化進程中無法尋找到最佳的監(jiān)管切入點。國庫監(jiān)管電子化順應改革的需求，較好的利用現代計算機、通訊和網絡技術，實現業(yè)務處理、信息收集、風險評價和處置決策的國庫監(jiān)管，促使傳統(tǒng)的監(jiān)管理念消亡。
�、妗鴰毂O(jiān)管電子化制度架構的優(yōu)勢
國庫電子化監(jiān)管架構是指國庫將監(jiān)管內容量化為系統(tǒng)的、分層次的指標體系，運用計算機進行分析對比、歸納整理，并依此監(jiān)督預算收支計劃的執(zhí)行和國庫資金運行的風險評價的制度體系。其特點：
1、監(jiān)管手段現代化�，F代信息技術在國庫監(jiān)管領域中應用，能極大提高國庫收集、傳輸、處理、分析財稅信息的能力和資金運行的效率，提高監(jiān)管工作效率。
2、監(jiān)管范圍的拓展。利用現代信息技術的支撐平臺，實現以非現場監(jiān)管的方式為日常監(jiān)督的基礎，將監(jiān)管工作拓展與延伸到稅收的征繳到國庫資金的分配使用的整個資金流和國庫監(jiān)管體系，其頻度和力度得到較好的保證。
3、監(jiān)管時效性強、準確度高。電子化監(jiān)管能使信息傳輸、處理和反饋的速度加快，糾偏判誤性能強，做到事前預警，有效的監(jiān)督預算收支執(zhí)行。
二、現狀困惑，制約國庫電子化監(jiān)管的因素
㈠、不同的系統(tǒng)依存著不同的監(jiān)管制度
當監(jiān)管理念被引入國庫電子化各系統(tǒng)中時，讓行為人在業(yè)務操作中確保制度的實施和行為的規(guī)范，是國庫監(jiān)管手段與監(jiān)管方式的創(chuàng)新，也是提高國庫監(jiān)管電子化的最好方式。然而，監(jiān)管制度的引入導致業(yè)務流程再造，體現出不同的監(jiān)管理念和業(yè)務邏輯與業(yè)務制度的結合方式。一是在大會計制度模式下，增加崗位間的業(yè)務聯(lián)系與數據重復錄入的崗位流程，使控制機制游離于應用系統(tǒng)之外，簡單化地用人為管理方式，這種增加每日崗位間或系統(tǒng)間的業(yè)務聯(lián)系及數據重復錄入，難以保證監(jiān)管信息源的準確，易導致監(jiān)管結論誤判。如國庫TBS系統(tǒng)。二是采用小會計制度模式，突出業(yè)務操作中授權控制，將內控與業(yè)務流程緊密結合，以減少人為環(huán)節(jié)，合理配置人力資源，提高工作效率。目前，國庫各業(yè)務系統(tǒng)間相對孤立，不同的監(jiān)管制度在各系統(tǒng)中交織，即不能合理配置人力資源，提高國庫工作效率，如TBS系統(tǒng)的崗位設置。又不能有效的防控風險，確保監(jiān)管數據一致性；如TBS系統(tǒng)的清算資金授權管理和TBS系統(tǒng)與統(tǒng)計分析系統(tǒng)的預算收支執(zhí)行的預警參數等等，監(jiān)管制度的混雜或滯后嚴重制約了國庫電子化監(jiān)管的發(fā)展。
�、�、不同的國庫監(jiān)管定位決定著不同的監(jiān)管制度實施的效果
國庫監(jiān)管是指國庫在辦理國家預算收支工作中，依據有關法律、法規(guī)和規(guī)章實施的監(jiān)督和管理行為。在廣義國庫監(jiān)管理念指導下，實施對財政、征收機關等部門在執(zhí)行收支任務中涉及的與國庫工作緊密相關的業(yè)務進行監(jiān)督，滲透到國庫稅收征繳及預算收支資金流的全程監(jiān)管。狹義的國庫監(jiān)管理念僅指對本級國庫及轄內國庫所辦理業(yè)務的合規(guī)性進行管理和對國庫資金風險進行防范控制等。國庫的監(jiān)管定位決定著國庫監(jiān)管制度的組織架構和制度監(jiān)管效力。
1、國庫監(jiān)督管理法律定位模糊。目前，國庫對國家預算收支執(zhí)行實施全面監(jiān)督沒有得到國家法律、法規(guī)的充分認定，監(jiān)督的職責分工與監(jiān)督范圍界定不明，客觀上造成國庫部門監(jiān)督定位不準，監(jiān)管職能弱化，難以實施對國庫資金流的監(jiān)管。從而形成內控外放的監(jiān)管格局，守規(guī)章，保安全，局限對國庫現金的收支進行監(jiān)管理念的錯位。在財政體制不斷改革的今天，監(jiān)管的過程需要法規(guī)權力保障，這就要求國庫監(jiān)管職能定位明確，監(jiān)管制度完善，監(jiān)管行為有法可依，確保監(jiān)管目標的實現。
2、監(jiān)管與服務的定位不清。在監(jiān)管的法規(guī)地位尚未明確清晰的情況下，在監(jiān)管理念更替的今天，沿襲著傳統(tǒng)的國庫監(jiān)管制度體系傳承著國庫服務的理念。定位服務模式下的監(jiān)管，監(jiān)管職責履行的無果導致監(jiān)管職能的放棄和迎合服務，讓監(jiān)管空間不能更好的拓展，監(jiān)管工作不能得到有效實施，制約了國庫監(jiān)管電子化的創(chuàng)新和制度建設。
�、�、弱化了國庫功能監(jiān)管的架構。目前，在國庫監(jiān)管理念轉向時期，國庫監(jiān)管突出以機構監(jiān)管為中心的監(jiān)管組織架構，自上而下的形成了國庫監(jiān)管體制和制度體系，確保了國庫監(jiān)管的工作有效實施。但由于國庫監(jiān)管內容和監(jiān)管的對象的地方性和專一性，監(jiān)管的環(huán)境也各不相同，該架構體系無法將國庫監(jiān)管功能在監(jiān)管工作中實施，大多國庫監(jiān)管機構以資金合規(guī)運行為目標，加大了內控的監(jiān)督力度和約束力度，放棄和弱化了國庫對預算收支執(zhí)行的橫向監(jiān)管和內容監(jiān)管，監(jiān)管工作重于監(jiān)管過程的形勢化，忽略監(jiān)管效果的實效。
三、國庫電子化監(jiān)管的對策建議
㈠、健全和完善國庫電子化監(jiān)管的法律體系，依法行使監(jiān)管。加強法制建設是推行國庫電子化監(jiān)管的首要任務，盡快修訂《國庫條例》和《實施細則》，從而使國庫監(jiān)管工作有法律保障。一是確定國庫監(jiān)管的主體地位。賦予國庫獨立行使行政監(jiān)管職能的權力，明確劃分國庫在行政監(jiān)管方面的權責，增強國庫在宏觀調控中的政策手段，并對政策傳遞出現的新情況、新問題，以及地區(qū)差異性問題具有監(jiān)管建議權和預算執(zhí)行違規(guī)的處分權。二是建立和完善國庫電子化監(jiān)管制度架構，明確各組織架構的監(jiān)管責任、監(jiān)管任務、監(jiān)管對象和監(jiān)管程序；建立國庫橫向監(jiān)測預警系統(tǒng)和縱向監(jiān)管信息披露權，進行有效的風險警示，維護國庫資金安全和運行穩(wěn)定。
�、妗淞⒋髧鴰毂O(jiān)管理念，構建國庫監(jiān)管制度體系，一是完善大國庫監(jiān)管組織體系，把事后監(jiān)督、內審、會計支付納入國庫縱向監(jiān)管的組織構架，實現監(jiān)管組織架構的縱、橫交叉的監(jiān)管互補、互控的新格局，完善國庫監(jiān)管制度體系。二是構建國庫橫向聯(lián)網監(jiān)管系統(tǒng)，將國庫監(jiān)管制度引入到橫向聯(lián)網系統(tǒng)，避免橫向聯(lián)網單位人為占壓、挪用稅/文秘站－中國最強免費！/款等違規(guī)、違法現象的發(fā)生，減少稅款劃解的中間環(huán)節(jié)，縮短了資金的在途時間，加快稅款入庫的速度，更好適應了財稅經濟體制改革。三是強化國庫電子追蹤性的監(jiān)管。把國庫電子化監(jiān)管制度植入國庫集中支付體系中，在資金完結清算中增加資金使用的信息反饋，將延伸國庫資金監(jiān)管流程，實現全程監(jiān)管。
�、�、構建國庫電子化監(jiān)管制度建設指標體系
設計科學、有效的指標體系是電子化監(jiān)管的基礎。電子化監(jiān)管體系具有宏觀、中觀、微觀等層次，各個層次，監(jiān)管指標的設計不同。各項量化指標的風險區(qū)間的設計，是電子化監(jiān)管建設的難點和重點。建議設置監(jiān)管指導線、最低比率與目標比率等，將謹慎和彈性原則相結合，合規(guī)性和風險性指標相結合指標系。
�、�、構建國庫電子化監(jiān)管制度建設共享信息體系
建設國庫電子化監(jiān)管制度建設共享體系必須改變非現場監(jiān)督數據分散割據的狀況，完成國庫業(yè)務數據和信息的集中存放，便于廣泛采集、整理加工，將信息輸送給各職能部門或網絡監(jiān)管部門，重復報表的弊端，提高非現場稽核的效率，達到信息共享的目的。
�、� 整合資源，適應國庫電子化監(jiān)管的需要。整合國庫業(yè)務系統(tǒng)，重新搭建系統(tǒng)架構和平臺，把國庫電子化監(jiān)管的制度要求、組織架構、監(jiān)管內容和監(jiān)管行為等滲透到各系統(tǒng)間的功能，它包括國庫數據中心、TIPS、TCBS、國庫監(jiān)控預警、收支統(tǒng)計分析、國庫現金管理、國債管理、后督等系統(tǒng)功能。實現授權管理、強化機控；做到機能控制的，人不再參與或授權控制。
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